De markt voor mobiele wholesaletoegang wordt sinds 2007 niet geacht in aanmerking te komen voor regelgeving ex ante op EU-niveau en is nergens in de EU op die manier gereguleerd. Het besluit van de Commissie houdt in dat de CTU haar aangemelde ontwerpmaatregel niet kan vaststellen.
Op 29 december 2022 heeft CTU de Commissie in kennis gesteld van haar ontwerpmaatregel waarin wordt voorgesteld wholesaleregulering op te leggen op de markt voor mobiele toegang in Tsjechië. Op 30 januari 2023 heeft de Commissie CTU meegedeeld dat zij ernstige twijfels had over de verenigbaarheid van de ontwerpmaatregel met het EU-recht en heeft zij een diepgaand onderzoek geopend. Op 24 februari 2023 heeft het Orgaan van Europese regelgevende instanties voor elektronische communicatie (BEREC) advies uitgebracht over de ernstige twijfels van de Commissie, waarin het de bevindingen van de Commissie volledig steunde. Op 24 maart 2023 heeft de Commissie haar definitieve besluit vastgesteld, waarmee zij het diepgaande onderzoek beëindigt. De CTU moet haar ontwerpmaatregel betreffende de wholesalemarkt voor mobiele toegang intrekken.
Wholesalediensten voor mobiele toegang
Wholesalediensten voor mobiele toegang zijn diensten die worden aangekocht door exploitanten die voornemens zijn mobiele diensten aan retailklanten aan te bieden, maar die niet over een eigen infrastructuur beschikken. Door dergelijke wholesale-inputs te verwerven, kunnen de exploitanten van mobiele virtuele netwerken (MVNO’s) hun mobiele diensten aanbieden aan eindgebruikers, door gebruik te maken van netwerken die eigendom zijn van exploitanten van mobiele netwerken (MNO’s). Wholesaletoegang voor mobiele telefonie kan ook worden verleend aan andere MNO’s, die niet over voldoende ontwikkelde infrastructuur beschikken (gewoonlijk „nationale roaming” genoemd). Dergelijke nationale roamingovereenkomsten worden gewoonlijk vastgesteld door middel van vrijwillige commerciële regelingen of zijn in het kader van spectrumvergunningen verplicht gesteld als voorafgaande voorwaarden (zoals in Tsjechië het geval is).
De ontwerpmaatregel
In zijn aangemelde ontwerpmaatregel verwees CTU naar het feit dat de retailprijzen voor mobieletelecommunicatiediensten in Tsjechië bijzonder hoog zijn. Volgens CTU zijn MVNO’s niet in staat concurrerende diensten aan te bieden vanwege vermeende ongunstige voorwaarden voor wholesaletoegang. Daarom heeft CTU voorgesteld om alle drie de Tsjechische MNO’s (d.w.z. O2, T-Mobile en Vodafone) aan te wijzen als ondernemingen met een gezamenlijke aanmerkelijke marktmacht („AMM”), en heeft zij bijgevolg voorgesteld om alle drie de exploitanten te verplichten gereguleerde wholesalemobiele toegang aan te bieden aan alle exploitanten.
Het besluit van de Commissie
De Commissie is van mening dat regelgeving ex ante op basis van de gezamenlijke AMM-bevinding niet gerechtvaardigd is en merkt op dat andere regelgevingsinstrumenten, zoals de handhaving van reeds opgelegde spectrumgerelateerde verplichtingen of de handhaving van het mededingingsrecht, de situatie op de markt kunnen verbeteren. Op
grond van de 2020 5G-veilingvoorwaarden is de exploitant O2 verplicht nationale roaming aan te bieden aan de twee houders van 5G-spectrum, namelijk Nordic Telecom en incrate. Deze verplichting om toegang te verlenen tot het netwerk van O2 is gebaseerd op kostengeoriënteerde voorwaarden en geldt tot 2029. Daarom is de Commissie van mening dat het in het belang van deze twee exploitanten is om zo snel mogelijk toe te treden om hun kosten terug te verdienen en te profiteren van de voorwaarden van de spectrumvergunning van O2 voor een langere periode. CTU is zelf van mening dat de markttoetreding van een van de houders van 5G-spectrum op basis van gereguleerde voorwaarden, zoals opgenomen in de spectrumveiling, eind 2024 moet plaatsvinden. Dit zou deze nieuwkomers in staat kunnen stellen daadwerkelijk te concurreren met de drie grootste MNO’s, zowel op retailniveau als voor het verlenen van wholesaletoegang aan MVNO’s. Bovendien beschikt de CTU, indien O2 het verlenen van toegang om ongerechtvaardigde redenen zou weigeren of uitstellen, over de nodige juridische instrumenten om de voorwaarden van de spectrumvergunning van O2 te handhaven. Bovendien kan O2 de twee toetreders niet verbieden deze toegang verder door te verkopen aan virtuele exploitanten.
De Commissie is daarom van mening dat de handhaving van reeds bestaande voorwaarden voor spectrumvergunningen moet bijdragen tot positieve veranderingen op de retailmarkt voor mobiele telefonie in Tsjechië. De markttoetreding van nieuwe mobiele exploitanten (Nordic Telecom en incrate), op basis van het gebruik van de nationale roamingverplichting die aan O2 is opgelegd en/of door de uitrol van hun eigen netwerken in de nabije toekomst, kan concurrentiedruk op de retail- en wholesalemarkt creëren.
De CTU stelde een volledige reeks ex-anteverplichtingen voor op basis van de vaststelling van een gezamenlijke machtspositie van de drie MNO’s die actief zijn op de Tsjechische markt. Volgens de beginselen van het mededingingsrecht en de relevante jurisprudentie zou voor de vaststelling van een gezamenlijke machtspositie echter aan een aantal strikte criteria moeten worden voldaan.
De Commissie is van mening dat CTU onvoldoende bewijs heeft geleverd dat is voldaan aan de criteria die relevant zijn voor de vaststelling van een gezamenlijke machtspositie. De Commissie is met name van mening dat er aanzienlijke verschillen bestaan tussen Tsjechische MNO’s, die de stilzwijgende coördinatie niet vergemakkelijken. Ten eerste is één exploitant (O2) reeds verplicht om toegang tot zijn netwerk te verlenen op basis van zijn voorwaarden voor spectrumvergunningen. Bovendien onderstrepen de verschillende marktaandelen (op wholesaleniveau) en de verschillende kostenstructuren van de drie belangrijkste exploitanten (met name Vodafone, die weliswaar actief is op de wholesalemarkt, maar geen deel uitmaakt van de overeenkomst inzake het delen van netwerken tussen T-Mobile en O2/CETIN) deze asymmetrie verder. Ten slotte zijn er twee nieuwe (potentiële) toetreders, die al spectrum hebben verworven en wier toetreding verder wordt vergemakkelijkt door de bestaande wholesaletoegangsverplichtingen die aan O2 zijn opgelegd.
Over het geheel genomen heeft de Commissie geconcludeerd dat de structuur van de Tsjechische markt geen steun biedt voor conclusies over collectieve aanmerkelijke marktmacht. Integendeel, op de Tsjechische markt zijn er al gunstige voorwaarden voor de toegang tot de markt voor nieuwe mobiele exploitanten, die binnenkort hun diensten op retail- en wholesaleniveau zouden kunnen aanbieden. Verwacht wordt dat een dergelijke nieuwkomer (s) extra concurrentiedruk zal (zullen) creëren, zowel op retail- als op wholesaleniveau, ten voordele van de Tsjechische consumenten.
De conclusies van de Commissie werden ook ondersteund door het advies van Berec (BoR (23) 49) over het besluit van de Commissie om fase 2-onderzoek in te leiden. Het besluit van de Commissie zal online beschikbaar zijn op CIRCABC.