Der Vorleistungsmarkt für den Mobilfunkzugang gilt seit 2007 nicht mehr als für eine Vorabregulierung auf EU-Ebene in Betracht und wird in keiner Weise in der EU reguliert. Die Entscheidung der Kommission bedeutet, dass die CTU ihren Maßnahmenentwurf in der notifizierten Fassung nicht annehmen kann.
Am 29. Dezember 2022 meldete CTU bei der Kommission ihren Maßnahmenentwurf an, mit dem die Auferlegung einer Regulierung auf der Vorleistungsebene auf dem Mobilfunkmarkt in der Tschechischen Republik vorgeschlagen wird. Am 30. Januar 2023 teilte die Kommission CTU mit, dass sie ernsthafte Zweifel an der Vereinbarkeit des Maßnahmenentwurfs mit dem EU-Recht habe, und leitete eine eingehende Untersuchung ein. Am 24. Februar 2023 gab das Gremium Europäischer Regulierungsstellen für elektronische Kommunikation (GEREK) seine Stellungnahme zu den ernsten Bedenken der Kommission ab, in der es die Feststellungen der Kommission uneingeschränkt unterstützte. Am 24. März 2023 erließ die Kommission ihren endgültigen Beschluss und schließt damit die eingehende Untersuchung ab. CTU muss ihren Maßnahmenentwurf in Bezug auf den Vorleistungsmarkt für den Mobilfunkzugang zurückziehen.
Mobilfunkzugangsdienste auf Vorleistungsebene
Mobilfunkzugangsdienste auf Vorleistungsebene sind Dienste, die von Betreibern erworben werden, die Mobilfunkdienste für Endkunden erbringen wollen, aber nicht über eine eigene Infrastruktur verfügen. Durch den Erwerb solcher Vorleistungen können die Betreiber virtueller Mobilfunknetze (MVNO) ihre Mobilfunkdienste für Endnutzer erbringen, indem sie sich auf Netze stützen, die Eigentum von Mobilfunknetzbetreibern sind. Der Mobilfunkzugang auf Vorleistungsebene kann auch anderen Mobilfunknetzbetreibern gewährt werden, die nicht über eine ausreichend entwickelte Infrastruktur verfügen (in der Regel als „nationales Roaming“ bezeichnet). Solche nationalen Roamingvereinbarungen werden in der Regel durch freiwillige kommerzielle Vereinbarungen geschlossen oder als Vorbedingungen für Frequenzlizenzen vorgeschrieben (wie dies in der Tschechischen Republik der Fall ist).
Der Maßnahmenentwurf
In ihrem notifizierten Maßnahmenentwurf wies CTU darauf hin, dass die Endkundenpreise für Mobilfunkdienste in der Tschechischen Republik besonders hoch seien. Laut CTU sind MVNO aufgrund angeblich ungünstiger Zugangsbedingungen auf der Vorleistungsebene nicht in der Lage, wettbewerbsfähige Dienste anzubieten. Daher schlug CTU vor, alle drei tschechischen Mobilfunknetzbetreiber (d. h. O2, T-Mobile und Vodafone) als Betreiber mit gemeinsamer beträchtlicher Marktmacht einzustufen, und schlug daher vor, alle drei von ihnen zu verpflichten, allen Betreibern einen regulierten Mobilfunkzugang auf Vorleistungsebene anzubieten.
Die Entscheidung der Kommission
Die Kommission ist der Auffassung, dass eine Vorabregulierung auf der Grundlage der gemeinsamen Feststellung beträchtlicher Marktmacht nicht gerechtfertigt ist, und stellt fest, dass andere Regulierungsinstrumente, z. B. die Durchsetzung bereits auferlegter frequenzbezogener Verpflichtungen oder die Durchsetzung des Wettbewerbsrechts, das Potenzial haben, die Marktlage zu verbessern.
Im Rahmen der 5G-Auktionsbedingungen 2020 ist der Betreiber O2 verpflichtet, den beiden Inhabern von 5G-Frequenzen, d. h. Nordic Telecom und Incrate, Inlandsroaming zur Verfügung zu stellen. Diese Verpflichtung zur Gewährung des Zugangs zum Netz von O2 beruht auf kostenorientierten Bedingungen und gilt bis 2029. Daher ist die Kommission der Auffassung, dass es im Interesse dieser beiden Betreiber liegt, so schnell wie möglich einzusteigen, um ihre Kosten zu decken und von den Bedingungen der O2-Frequenzlizenz für einen längeren Zeitraum zu profitieren. Die CTU selbst ist der Auffassung, dass der Markteintritt eines der 5G-Frequenzinhaber auf der Grundlage regulierter Bedingungen, wie sie in der Frequenzversteigerung enthalten sind, bis Ende 2024 erfolgen sollte. Dies könnte es diesen neuen Marktteilnehmern ermöglichen, sowohl auf der Endkundenebene als auch bei der Bereitstellung des Vorleistungszugangs für MVNO wirksam mit den drei größten Mobilfunknetzbetreibern zu konkurrieren. Darüber hinaus verfügt die CTU für den Fall, dass O2 die Gewährung des Zugangs aus ungerechtfertigten Gründen verweigern oder verzögern würde, über die erforderlichen Rechtsinstrumente, um die Bedingungen der O2-Frequenzlizenz durchzusetzen. Darüber hinaus kann O2 den beiden Marktteilnehmern nicht untersagen, diesen Zugang an virtuelle Betreiber weiterzuverkaufen.
Die Kommission ist daher der Auffassung, dass die Durchsetzung bereits bestehender Frequenzlizenzbedingungen zu positiven Veränderungen auf dem Mobilfunkmarkt für Endkunden in Tschechien beitragen dürfte. Der Markteintritt neuer Mobilfunkbetreiber (Nordic Telecom und Incrate) auf der Grundlage der Nutzung der O2 auferlegten nationalen Roamingverpflichtung und/oder des Aufbaus ihrer eigenen Netze in naher Zukunft birgt das Potenzial, Wettbewerbsdruck auf dem Endkunden- und dem Vorleistungsmarkt zu erzeugen.
Die CTU schlug auf der Grundlage der Feststellung einer gemeinsamen beherrschenden Stellung der drei auf dem tschechischen Markt tätigen Mobilfunknetzbetreiber eine vollständige Reihe von Ex-ante-Verpflichtungen vor. Nach den Grundsätzen des Wettbewerbsrechts und der einschlägigen Rechtsprechung würde die Feststellung einer gemeinsamen Marktbeherrschung jedoch eine Reihe strenger Kriterien erfordern.
Nach Auffassung der Kommission hat CTU nicht hinreichend nachgewiesen, dass die Kriterien für die Feststellung einer gemeinsamen Marktbeherrschung erfüllt sind. Insbesondere ist die Kommission der Auffassung, dass es erhebliche Unterschiede zwischen den tschechischen Mobilfunknetzbetreibern gibt, die eine stillschweigende Koordinierung nicht erleichtern. Erstens ist ein Betreiber (O2) bereits verpflichtet, auf der Grundlage seiner Frequenzlizenzbedingungen Zugang zu seinem Netz zu gewähren. Darüber hinaus unterstreichen die unterschiedlichen Marktanteile (auf der Vorleistungsebene) und die unterschiedlichen Kostenstrukturen der drei Hauptbetreiber (insbesondere Vodafone, das zwar auf dem Vorleistungsmarkt tätig ist, aber nicht Teil der Vereinbarung über die gemeinsame Netznutzung zwischen T-Mobile und O2/CETIN ist) diese Asymmetrie weiter. Schließlich gibt es zwei neue (potenzielle) Marktteilnehmer, die bereits Frequenzen erworben haben und deren Markteintritt durch die bestehenden Verpflichtungen für den Zugang auf Vorleistungsebene für O2 weiter erleichtert wird.
Insgesamt kam die Kommission zu dem Schluss, dass die Struktur des tschechischen Marktes keine Schlussfolgerungen zur kollektiven beträchtlichen Marktmacht zulässt. Im Gegenteil, auf dem tschechischen Markt gibt es bereits günstige Bedingungen für den Markteintritt neuer Mobilfunkbetreiber, die ihre Dienste bald auf der Endkunden- und Vorleistungsebene anbieten könnten. Von diesen neuen Marktteilnehmern wird erwartet, dass sie sowohl auf der Endkunden- als auch auf der Vorleistungsebene zusätzlichen Wettbewerbsdruck zum Nutzen der tschechischen Verbraucher ausüben.
Die Schlussfolgerungen der Kommission wurden auch durch die Stellungnahme des GEREK (BoR (23) 49) zur Entscheidung der Kommission zur Einleitung einer Untersuchungsphase 2 gestützt. Der Beschluss der Kommission wird online auf CIRCABC abrufbar sein.